Por Eugenio Marí e Iván Cachanosky*.
Buenos Aires, 26 marzo (PR/21) — El año era 1991.En los mapas de las escuelas, la Unión Soviética era el país más grande del mundo. Alemania Oriental y Alemania Occidental apenas cumplían un año de su reunificación. También cumplía un año la primera sucursal de McDonald´s en China. La Unión Europea no existía, tampoco el NAFTA. Había en vigor apenas 42 acuerdos comerciales en todo el mundo (hoy son más de 340).
El 26 de marzo de ese mismo año se inició lo que es el principal esfuerzo de integración política, económica y social de América del Sur.
Reunidos en la ciudad de Asunción, los presidentes Carlos Menem de Argentina, Fernando Collor de Mello de Brasil, Andrés Rodríguez de Paraguay y Luis Alberto Lacalle de Uruguay (padre del actual presidente Luis Lacalle Pou) firmaron el Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre los cuatro países, acta fundacional de lo que hoy es el Mercosur.
Los compromisos que se firmaron, y que siguen vigentes hoy en día, fueron ambiciosos. Incluyeron la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los Estados parte, la implementación de una política comercial externa común, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la armonización de las legislaciones nacionales, entre otros.
Sobre esta agenda de intereses estratégicos, en sus primeros años el Mercosur construyó varios logros. Se eliminaron los aranceles para el comercio interno del bloque, se consensuó y estableció un arancel externo común para el intercambio con el resto del mundo, se definieron prioridades para negociar nuevos acuerdos comerciales (entre ellos con la Comunidad Europea) y se impulsaron proyectos conjuntos entre los países.
Además, se desarrolló una estructura institucional que facilitó el diálogo entre los Estados parte en prácticamente todos los temas que hacen al comercio (aranceles, obstáculos técnicos al comercio, sanitarias y fitosanitarias, reglas de origen, política macroeconómica) y también en lo relativo a la integración social y política, como son educación, cultura, salud y derechos humanos.
Tal vez el principal logro del Mercosur fue convertir en realidad una voluntad política de apertura al mundo e integración sudamericana. En este sentido, el bloque fue un paso más en una larga agenda de acercamiento y compatibilización de visiones conjuntas entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Por ejemplo, no hay que olvidar que, para 1991, Argentina ya tenía un acuerdo de libre comercio en vigor con Brasil.
Sin embargo, el ímpetu y la decisión política iniciales, que hicieron que el Mercosur incluso adelantara al NAFTA como proceso de integración, pronto empezaron a flaquear.
En varios casos primaron las asimetrías entre los países y las necesidades nacionales sobre los compromisos que se habían firmado.
Esto previno la implementación plena de una política comercial común.
Cada Estado mantuvo su potestad para establecer excepciones al arancel externo, para mantener requisitos de importación y exportación dispares, las aduanas internas siguieron en pie y los conflictos comerciales fruto de todas estas diferencias siguieron sucediendo. Inclusive hubo sectores que directamente fueron excluidos de los acuerdos, como es el caso del automotor, que siguió regido por tratados bilaterales.
Además, los desvíos respecto al arancel externo común no fueron homogéneos, sino que se permitió una discrecionalidad que hizo que las estructuras de protección arancelaria de cada país sean muy diferentes.
Por ejemplo, el arancel nación más favorecida (NMF) promedio ponderado por comercio aplicado por Argentina en 2018 fue de 13,7%, el de Brasil 10,2%, el de Paraguay 6,8% y el de Uruguay 9,6%, cuando en realidad se supone que hay en vigor un arancel externo común a los cuatro países.
Lo mismo ocurrió con las políticas macroeconómicas y sectoriales, que estuvieron muy lejos de estar coordinadas y en cambio distorsionaron fuertemente el comercio. Algunos ejemplos destacados son la brusca devaluación del real en 1999 y la implementación de las DJAI en Argentina entre 2012 y 2015. Como resultado, las asimetrías se profundizaron. Sectores productivos que en Argentina están protegidos no lo están en los demás socios del Mercosur, y viceversa.
Esto dificulta aún más el consenso para avanzar hacia una política comercial común, en especial cuando se habla de abrir el mercado del bloque al resto del mundo.
Lo que se dio en el plano económico también se reflejó en lo político. Empezaron a aparecer diferentes visiones sobre hacia dónde dirigir el Mercosur.
Durante la primera década de los 2000, Argentina y Brasil impulsaron una profundización del rol social del bloque y, en cambio, se dio menor importancia a la apertura comercial y económica, algo contrario a las aspiraciones de Paraguay y Uruguay.
Durante ese tiempo se firmaron solo algunos pocos acuerdos comerciales, como los de Israel (2007) y Egipto (2010). No obstante, estos no fueron parte de una estrategia de integración al mundo, sino casos aislados que respondieron a dinámicas políticas puntuales. Inclusive luego de firmarse, el acuerdo con Egipto estuvo 7 años sin entrar en vigor por la falta de impulso para su ratificación en Argentina (recién lo hizo en 2017).
Yendo a la historia reciente, entre 2016 y 2019 hubo un nuevo impulso a la agenda económica.
Se relanzaron las negociaciones con la Unión Europea y se abrieron negociaciones para un acuerdo comercial con la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), Canadá, Corea del Sur y Singapur.
También se avanzó en la modernización de los compromisos de integración interna del Mercosur: se firmaron nuevos protocolos para abrir los mercados de compras públicas y facilitar las inversiones, y se lanzaron negociaciones para un acuerdo en materia de comercio electrónico.
El 2020 significó un nuevo quiebre. Ante todo, por lo político: las disidencias entre Argentina y Brasil se profundizaron, escalando a cruces diplomáticos que paralizaron la agenda del bloque. La crisis derivada de la pandemia del Covid-19 podría haber sido el puntapié inicial para que el Mercosur enfrentara el desafío de manera conjunta, pero no fue así, sino que los Estados miraron “hacia adentro” y el diálogo se minimizó.
Y llegamos al día de hoy, con un Mercosur cada día más asimétrico, imperfectamente integrado, con pocos acuerdos comerciales y pocos consensos sobre hacia dónde y cómo avanzar.
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La agenda para que el Mercosur siga vigente.
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Treinta años no es poco. El principal éxito del Mercosur es seguir vigente como el principal instrumento de integración de América del Sur. No obstante, esta vigencia está cada vez más en duda.
Para revitalizar al bloque lo más importante es reconstruir el consenso político que llevó a la firma del Tratado de Asunción en primer lugar. La integración económica sudamericana es un poderoso canal para mejorar el bienestar de nuestros pueblos y nuestro posicionamiento frente al resto del mundo. Hay que abandonar el conflicto ideológico vacío y sustituirlo por una agenda que privilegie intereses estratégicos.
Pero además hay que pasar de las palabras a la acción. Ya no alcanza con decir que el Mercosur es importante, sino que hay que mostrar logros concretos y, a través de ellos, validar su vigencia.
Hoy el comercio intrabloque representa menos del 15% del total, cuando por ejemplo en la UE representa más del 60%.
Es necesario eliminar barreras arancelarias y no arancelarias al comercio interno, armonizar las regulaciones e implementar acuerdos que incorporen nuevas disciplinas comerciales: servicios, economía digital, medio ambiente y cuestiones laborales, como ya lo hicieron otros países.
También hay que ampliar la red de acuerdos comerciales. Hoy los exportadores del Mercosur ingresan en condiciones preferenciales a solo 8% del mercado mundial; los chilenos al 88%.
Hay que negociar, aprobar y poner en vigor nuevos acuerdos, que permitan a las empresas y trabajadores aprovechar los beneficios del libre comercio. Cerrar las negociaciones con la UE es fundamental para demostrar que esta agenda es posible.
Más allá de lo estrictamente comercial, hay que comprometer recursos para potenciar la integración física. Los proyectos de infraestructura deben servir para reducir los costos de la integración sudamericana, además de para reducir las asimetrías productivas entre nuestros países.
Desde el punto de vista geopolítico, el Mercosur tiene que liderar la estrategia de integración de América Latina.
El acercamiento y eventual firma de un acuerdo Mercosur-Alianza Pacífico es central para la integración regional y para la proyección hacia Asia-Pacífico, región que es la más dinámica a nivel mundial.
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La modernización del Mercosur y las reformas estructurales deben ir de la mano.
Las acciones que enumeramos antes son algunas de las necesarias para que el Mercosur siga vigente como plataforma de inserción internacional. Pero, ¿existen los consensos internos para impulsarlas? .
En Argentina solemos oír que “el país no está preparado para abrirse al comercio”.
Varios sectores productivos tienen un nivel de competitividad muy reducido, que les impide competir con las importaciones y exportar a otros mercados.
También hay un importante déficit en materia de inversiones y creación de empleo. Bajo estas condiciones, es difícil pensar en un consenso interno público-privado que permita avanzar en una modernización ambiciosa del Mercosur.
En otras palabras, si queremos avanzar en la modernización del bloque, también tenemos que impulsar una profunda agenda de reformas internas. ¿En qué consiste la tarea a realizar? En afrontar el gran asunto pendiente de Argentina: hacer las reformas estructurales para que los argentinos puedan aprovechar las oportunidades del comercio.
El Estado debe ser un impulsor de esta agenda y un aliado del sector privado, sentando las bases para que empresas y trabajadores apoyen la modernización del Mercosur.
¿Cuál es la probabilidad de que Argentina apoye un proceso de integración internacional si su mercado laboral se encuentra estancado? Desde el 2011 que el país no crea nuevos puestos de trabajo en el sector privado formal.
Para cambiar esta situación hay que reducir la excesiva presión tributaria y cambiar la legislación para bajar la litigiosidad laboral y dar mayor flexibilidad para que empresas y trabajadores puedan adaptarse ante shocks externos.
Pero para habilitar estas reformas también hay que avanzar sobre la sostenibilidad fiscal.
El gasto público se encuentra en niveles récords, en torno al 40% del PBI (el promedio regional oscila entre el 25 y 30%).
Para financiarlo se ha desarrollado una red de más de 165 impuestos que ahogan al trabajo, la producción y la innovación, elementos clave para competir en el mundo.
Además, hay que avanzar en una profunda reforma del Estado que minimice los costos para desarrollar negocios en el país y establezca un marco de reglas claras y estables. Al observar los datos del índice Haciendo Negocios que publica el Banco Mundial.
Argentina se ubica en el puesto 126 entre 190 países.
A todo lo mencionado anteriormente, habría que sumar también que Argentina no “rankea” bien en el Índice Internacional de Derechos de Propiedad, ubicándose en el puesto 82 de 90 países monitoreados.
En la medida que avancemos en estas cuestiones empezaremos a vencer las resistencias que posicionan al comercio como una amenaza y no como una oportunidad para todos los argentinos.
Como conclusión, los 30 años del Mercosur nos llaman a una profunda reflexión sobre los logros y desafíos que tenemos pendientes, pero también sobre cómo mantener la vigencia de un bloque comercial que se creó bajo un mundo muy diferente al actual.
Hemos presentado dos grandes ejes de acción.
Por un lado, hay que recuperar el espíritu que guió la creación del bloque en 1991 y, para eso, debemos avanzar en una profunda reforma interna que nos permita ver a la integración como oportunidad de desarrollo.
Al mismo tiempo, hay que pasar del diálogo a la acción en el Mercosur, concretando una agenda ambiciosa de integración intrabloque y con el resto del mundo.
Si no avanzamos en estas cuestiones nos arriesgamos a perder al Mercosur como lo conocemos hoy. Pero si lo hacemos veremos importantes beneficios para nuestras economías y sociedades.
(*) – Economistas de la Fundación Libertad y Progreso.
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